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Jun, 2025

The importance of cash to National Security

1. Ideas fundamentales

La defensa del efectivo es una exigencia de nuestro modelo de democracias sociales donde el acceso de los más vulnerables a los servicios de interés general (y el acceso al efectivo es uno de ellos) son elemento central de dicho modelo. En un momento de creciente tensión geopolítica y de vulnerabilidad de las infraestructuras digitales, es crucial no depender exclusivamente de un único medio de pago. Desde Denaria, reclamamos una actualización urgente del marco normativo que reconozca el efectivo como infraestructura crítica y garantice su presencia y aceptación en todo el territorio nacional. En particular, reivindicamos su inclusión explícita en la Estrategia de Seguridad Nacional, como parte esencial de la resiliencia financiera del país; que la nueva Ley de Industria contemple el acceso al efectivo como un factor clave para garantizar la continuidad del sistema financiero en tiempos de crisis; y que el refuerzo de la autonomía estratégica en la Unión Europea incluya el efectivo como un elemento fundamental para la estabilidad económica, al mismo nivel que la energía, los alimentos o las tecnologías clave.

2. Contexto

En los últimos años, la geopolítica ha provocado la inclusión en la seguridad nacional de asuntos tan diversos como competitividad, la carrera tecnológica y la digitalización, el cambio climático, las amenazas biológicas, la cadena global de suministro, las balanzas comerciales, entre otros, haciéndose eco de inquietudes que trascienden la visión convencional de la seguridad y la defensa, y cuyo efecto es el uso cada vez más frecuente de términos como soberanía, autonomía estratégica, dependencia y resiliencia, interpretados en un contexto global definido por la paradoja de la fragmentación e interdependencia de las naciones en el orden internacional.

La Unión Europea y su banco central llevan tiempo hablando del papel del euro y el sistema de pagos en la autonomía estratégica y resiliencia de Europa, con una inquietud creciente por su vulnerabilidad y la dependencia de corporaciones financieras y tecnológicas no europeas. La experiencia reciente de caídas de sistema por razones de catástrofes naturales, interrupciones de la cadena global de suministro, crisis de salud pública como la última pandemia, conflictos bélicos o ciberataques, y más recientemente tensiones comerciales y otras de índole geopolítica como las sanciones internacionales, están conduciendo, a juicio de las autoridades europeas, a una fragmentación geopolítica en áreas de influencia, con un elevado impacto potencial en el sistema monetario y de pagos europeo. El efectivo, como medio de pago seguro, se mantiene ajeno a estos riesgos, proporcionando una alternativa estable y resiliente en situaciones de crisis.

Esta inquietud se ha plasmado en su actividad legislativa en materia de resiliencia, como la Estrategia de Preparación de la Unión Europea[1], o la reacción preventiva de diversos países europeos para garantizar el acceso al efectivo en caso de crisis, mediante la implementación de planes de seguridad específicos que aseguren su acceso y disponibilidad, o la reserva estratégica de efectivo del Banco Central Europeo (BCE)[2], que confirman su carácter estratégico para la estabilidad financiera y la seguridad europea.

En el marco de la prevención de amenazas y crisis emergentes, la Comisión de Defensa y Seguridad del Parlamento Europeo ha puesto en marcha la Estrategia de Preparación de la Unión Europea que incluye 30 acciones clave y un Plan de Acción detallado para avanzar en los objetivos de preparación de la Unión y desarrollar una «cultura de preparación desde el diseño» en todas las políticas de la UE. Forma parte del programa “ReArm”, un plan integral impulsado por la presidenta Úrsula von der Leyen que busca reforzar las capacidades defensivas del continente ante el avance de amenazas como la rusa.

Los objetivos y acciones clave de la Estrategia son los siguientes:

Proteger las funciones sociales esenciales de Europa
Fomentar la preparación de la población
Mejorar la coordinación de la respuesta a las crisis
Reforzar la cooperación entre los ámbitos civil y militar
Reforzar las capacidades de prospectiva y anticipación
Aumentar la cooperación entre los sectores público y privado
Reforzar la cooperación con los socios externos

En el marco del objetivo de preparación de la población, está la adopción de medidas prácticas como el mantenimiento de provisiones esenciales para un período mínimo de 72 horas en situaciones de emergencia, entre las cuales se incluye el dinero en efectivo. El informe define lo que considera «suministros esenciales» que las familias deberían tener en caso de emergencia entre los que se encuentran: reservas de alimentos, bebidas y medicamentos, productos de primeros auxilios, dinero en efectivo, una linterna y un aparato de radio que funcione con pilas, para recibir información en caso de que se produzca un corte de electricidad y, por tanto, de internet. La Comisión subraya que no basta con tener estos elementos, sino que es necesario mantenerlos actualizados y en buen estado, revisándolos de forma periódica.

La Comisión advierte que los ciudadanos deben asumir un papel activo en la protección civil, como sucede en los países nórdicos donde estas prácticas ya son habituales. En el caso de Finlandia, se ha implementado un plan específico para garantizar el acceso al efectivo en caso de emergencias, como parte de su Estrategia de Seguridad Nacional. Concretamente, se incluye dentro de una guía de preparación ante incidentes y crisis.

El gobierno sueco, por su parte, envió a todos los hogares en noviembre de 2024, un folleto titulado “Si llega una crisis o una guerra”, en el que aconsejaba a la población utilizar dinero en efectivo con regularidad y mantener al menos una reserva de una semana en diversas denominaciones.

Además, Suecia ha revertido su estrategia ante la vulnerabilidad que supone depender exclusivamente de los pagos digitales. En enero de 2021 entró en vigor una modificación de la Ley sueca sobre servicios de pago (Lagen (SFS 2010:751) om betaltjänster)[3] que obliga a los bancos a facilitar servicios de efectivo.[4] Además, su banco central, el Riksbank, ha presentado al Gobierno una propuesta de texto legislativo para la introducción de la obligación general para que los comerciantes acepten efectivo para la compra de bienes y servicios esenciales.

En el caso de Noruega, el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública dijo que "recomienda a todo el mundo tener algo de efectivo a mano debido a las vulnerabilidades de las soluciones de pago digital a los ciberataques". El gobierno noruego introdujo cambios en la Ley de Contratos Financieros[5] que imponen la aceptación de efectivo para transacciones “en locales donde un comerciante vende bienes o servicios de forma fija”, hasta 20.000 coronas (unos 1.875 dólares), junto con un sistema de sanciones basado en multas para quienes no cumplieran con la ley.[6]

Para que los ciudadanos primero lo asuman y después lo pongan en práctica, la UE organizará campañas formativas, como ya lo hizo Suecia, con diferentes iniciativas como los manuales de supervivencia. En ese sentido, la Comisión Europea propone organizar programas para concienciar, ayudar a los países a preparar kits educativos para los colegios, o jornadas de preparación para las empresas. El objetivo que inspira la estrategia de este plan, y de otros que ha presentado la Comisión estos meses, es reducir la dependencia del exterior, mitigar los riesgos y vulnerabilidades, y con esto ganar en autonomía estratégica.

Ahora se está trabajando en una comunicación en todo el ámbito europeo para esa recomendación de disponer de un kit de emergencia.

3. Situación normativa actual

Actualmente, el efectivo no cuenta con un reconocimiento legal como infraestructura crítica en España ni en los planes estratégicos relacionados con la seguridad nacional. Tampoco se encuentra contemplado en las estrategias europeas de resiliencia, a pesar de su papel fundamental en la estabilidad financiera y en la prevención de vulnerabilidades sistémicas.

La Estrategia de Seguridad Nacional de España publicada en el BOE en 2021 establece la necesidad de garantizar la resiliencia de infraestructuras críticas, incluyendo el sistema financiero. Para Denaria es fundamental que el efectivo sea reconocido como un recurso esencial dentro de esta estrategia, para asegurar el acceso a medios de pago seguros y autónomos en tiempos de crisis.

Además, es necesario recordar que el euro como moneda de curso legal no puede ser rechazado como medio de pago como establece el Código Civil en el artículo 1.170 y la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios, así como la Jurisprudencia Europea. Pero este reconocimiento debe ir acompañado de un sistema que garantice su acceso y uso, para cumplir con su función de infraestructura esencial de la economía nacional.

4. Problema

4.1. Vulnerabilidad ante crisis (situación geopolítica y catástrofes naturales)

En las últimas décadas, la frecuencia e intensidad de las catástrofes naturales han aumentado significativamente, impulsadas en gran medida por el cambio climático. Eventos como inundaciones, sequías, huracanes e incendios forestales se han vuelto más comunes y devastadores, afectando a millones de personas y causando pérdidas económicas considerables.

El informe de Amenazas Ecológicas 2024[7] del Institute for Economics and Peace revela que 141 países están expuestos a al menos una amenaza ecológica de aquí a 2050 y los 19 países con el mayor número de amenazas tienen una población de 2.100 millones de personas.

De los 207 países y territorios incluidos en el Informe de Amenazas Ecológicas (ETR), 50 enfrentan niveles altos o muy altos de amenaza ecológica. Poco menos de 1.300 millones de personas viven en estos 50 países, cifra que se prevé que aumente a casi 2.000 millones para 2050. Hay 27 países que son puntos críticos de amenaza ecológica, lo que significa que presentan niveles muy altos de amenaza ecológica junto con bajos niveles de resiliencia social, según el Índice de Paz Positiva (IPP), un indicador fiable de la resiliencia de un país. Estos países están especialmente expuestos a las crisis ecológicas.

Según este informe, aproximadamente mil millones de personas viven en países que carecen de la resiliencia necesaria para afrontar los cambios ecológicos que se prevé que enfrentarán de aquí a 2050. En tales circunstancias, incluso pequeños acontecimientos podrían derivar en inestabilidad y violencia, provocando desplazamientos masivos de población, lo que a su vez tendría consecuencias negativas para la seguridad regional y mundial. Las amenazas ecológicas en muchos casos conducen a emergencias humanitarias.

Las inundaciones han sido el desastre natural más común desde 1990. Entre 1990 y 2019, se produjeron un total de 9924 desastres naturales a nivel mundial, de los cuales el 42% fueron inundaciones. La siguiente categoría más importante, las tormentas, que incluyen ciclones, huracanes, tornados, ventiscas y tormentas de polvo, representó el 30 % del total de eventos.

Según el informe anual de la Organización Meteorológica Mundial (OMM)[8], en los últimos 50 años, el número de desastres de índole meteorológica se ha quintuplicado, aunque las mejoras en los sistemas de alerta temprana han reducido la mortalidad asociada.

Este informe confirma que 2024 ha sido el año más cálido registrado, con temperaturas globales que superan en 1,55 °C los niveles preindustriales. Este aumento, impulsado por la acumulación de gases de efecto invernadero y eventos como El Niño, ha intensificado los fenómenos extremos: olas de calor prolongadas, incendios forestales sin precedentes y precipitaciones extremas que han causado inundaciones devastadoras en diversas regiones. Además, el nivel del mar ha alcanzado un nuevo récord y la acidificación oceánica sigue aumentando, amenazando los ecosistemas marinos y la seguridad alimentaria. El informe subraya la necesidad urgente de medidas de adaptación y mitigación más ambiciosas para reducir los riesgos climáticos. La OMM destaca la importancia de fortalecer los sistemas de monitoreo y alerta temprana, esenciales para la resiliencia de comunidades vulnerables.

Esta tendencia creciente subraya la importancia de contar con mecanismos resilientes, como el acceso al efectivo, para garantizar la seguridad y el bienestar de la población durante situaciones de emergencia.

Ejemplos recientes, como la DANA en España[9] o los ciberataques en sistemas de pago, han demostrado que el efectivo es esencial para preservar la tranquilidad y seguridad de la población, así como la continuidad de su actividad con un acceso asegurado a recursos básicos. En situaciones de crisis, como apagones o conflictos geopolíticos, la falta de acceso al efectivo puede agravar la interrupción de la actividad económica y, por consiguiente, afectar la seguridad ciudadana.

4.2. Aumento de la ciberdelincuencia

El Informe oficial sobre delitos cibernéticos de 2023[10], elaborado por Cybersecurity Ventures, prevía que la ciberdelincuencia cueste al mundo 9,5 billones de dólares en 2024. Si se midiera por país, la ciberdelincuencia sería la tercera economía más grande del mundo, después de Estados Unidos y China. En 2015 fue de 3 billones y se espera que alcancen los 10,5 billones de dólares en 2025.

Este documento considera al ransomware la "amenaza más inmediata" a escala global y prevé que los costes de los daños causados por el ransomware aumenten para 2031. También destaca el impacto de las tensiones geopolíticas en el número de ciberataques dirigidos a organizaciones públicas y privadas.

Según el informe Perspectivas globales de ciberseguridad 2025 del Foro Económico Mundial (WEF)[11], un 72% de los encuestados reporta un incremento en los riesgos cibernéticos organizacionales, con el ransomware manteniéndose como una de las principales preocupaciones. Además, la inteligencia artificial servirá de catalizador del cibercrimen. El 47% de las organizaciones señala como su principal preocupación en torno a la IA generativa el avance de las capacidades adversarias, por lo que los ciberdelincuentes están aprovechando la eficiencia de la IA para automatizar y personalizar las comunicaciones engañosas.

Por otro lado, las tensiones geopolíticas han afectado la estrategia de ciberseguridad de casi el 60% de las organizaciones. Si bien algunas han modificado sus pólizas de seguro, una proporción significativa ha cambiado de proveedor, de políticas comerciales o ha cesado sus operaciones por completo en ciertos países. El informe señala que la escalada de las tensiones geopolíticas y las ciberamenazas cada vez más sofisticadas plantean riesgos significativos para la infraestructura crítica, que depende de redes de dispositivos interconectados y sistemas heredados.

Según la última edición del informe Threat Report de ESET[12], compañía líder en detección proactiva de amenazas, España es el tercer país del mundo en detecciones de ciberamenazas, lo que refleja la creciente exposición de los sistemas financieros digitales a ataques de ciberdelincuentes.

Paralelamente, el informe Threat Landscape Report del segundo semestre de 2024 de Thales S21sec[13], que detalla las amenazas emergentes que actualmente representan un peligro significativo para la seguridad de las empresas y particulares, destaca que la ciberdelincuencia ha aumentado exponencialmente, con un impacto directo en la seguridad financiera global.

Si tenemos en cuenta el último Balance de Criminalidad del segundo trimestre de 2024 publicado por el Ministerio del Interior[14], este destaca que la cibercriminalidad en España registra 237.640 infracciones (que representan un 19’4% del total de criminalidad), lo que supone un incremento del 9’2% sobre 2023.

La dependencia exclusiva de los pagos digitales aumentaría la exposición a ciberataques y fallos en infraestructuras esenciales y/o críticas. Como muestra de ello, el Consejo de ministros aprobó en enero el anteproyecto de Ley de Coordinación y Gobernanza de la Ciberseguridad[15], propuesto de manera conjunta de los ministerios del Interior, de Defensa y para la Transformación Digital y de la Función Pública, y que transpone al ordenamiento nacional la Directiva 2022/2555 del Parlamento Europeo y del Consejo (NIS-2).

El objetivo último de esta norma es reforzar la protección de las redes y sistemas de información que son ya cruciales para el desarrollo de la inmensa mayoría de las actividades sociales y económicas actuales, y que están sometidas a graves ciberamenazas, nuevos desafíos y riesgos que requieren respuestas adaptadas, coordinadas e innovadoras. El anteproyecto, por lo que al régimen de gobernanza se refiere, diseña la Estrategia Nacional de Ciberseguridad y crea el Centro Nacional de Ciberseguridad, órgano de contacto único con la Unión Europea adscrito a la Secretaría General de Presidencia del Gobierno, que se encargará de la dirección, impulso y coordinación en la materia, garantizará la cooperación intersectorial y transfronteriza con otras autoridades competentes y será autoridad de gestión de las crisis de ciberseguridad[16].

La modernización de la financiación del terrorismo, incluyendo el uso de criptomonedas, incrementa la problemática de depender en exclusiva de los medios digitales de pago.

El efectivo es la forma más segura, económica y fiable para evitar robos de información. Es evidente que los pagos con dinero físico no pueden ser hackeados, proporcionando seguridad y comodidad a la población. A diferencia de los bienes físicos, es obvio que los datos digitales pueden ser copiados, robados, dañados, manipulados o vendidos sin dejar rastros visibles, y esto plantea graves riesgos financieros y de reputación.

Las aplicaciones (apps) suelen ser el principal canal a través del cual se ataca al usuario o se pierde esta información personal sensible. Esto se debe a permisos que se ignoran, olvidos a la hora de actualizar las apps, un software malicioso o el uso no autorizado de datos. El número de aplicaciones en las principales plataformas es abrumador, Según Statista, Apple Store ofrece actualmente alrededor de 1,54 millones de apps[17], mientras que Google Play Store llega a 2,26 millones[18]. Los smartphones europeos dependen de dos ecosistemas norteamericanos, iOS (Apple) y Android (Google), que son un duopolio con un dominio total del mercado. Con esta cantidad de opciones, puede ser fácil pasar por alto los peligros potenciales dado que la mayoría de las aplicaciones piden más datos de los que necesitan, como ha puesto de relevancia la industria de la seguridad.

Asimismo, los pagos digitales pueden ser interceptados, alterados o bloqueados por ataques informáticos, mientras que el efectivo garantiza transacciones seguras e inmediatas sin riesgo de hackeos ni fallos tecnológicos.

La independencia del efectivo respecto a redes digitales lo convierte en un recurso clave ante ataques cibernéticos a infraestructuras críticas.

4.3. Dependencia de compañías no europeas y falta de autonomía en infraestructuras de pago

En 2023, el importe de operaciones de pago efectuadas con instrumentos distintos del efectivo en la zona del euro fue de 224,5 billones de euros. Por su parte, el importe de billetes en euros en circulación era de 1,5 billones de euros, de los cuales un 25% se usan para pagos.

La infraestructura de pagos digitales está dominada por grandes tecnológicas, lo que genera una dependencia estratégica de actores no europeos. Concretamente, Visa generó 35’9 mil millones de euros en 2024[19], mientras que Mastercard generó 28’2 mil millones de euros para el mismo año[20]. A finales de 2024, el número de tarjetas para pagos era de 720,6 millones de unidades, dos tarjetas de media por cada habitante europeo. Que se usaron para el 56% de los pagos sin dinero en efectivo.

En este sentido, la soberanía financiera de un país puede verse comprometida cuando su infraestructura de pagos depende de redes privadas internacionales, como SWIFT, Visa o Mastercard. Estas plataformas, controladas por entidades extranjeras, pueden ser usadas para la imposición de sanciones geopolíticas, limitando el acceso de ciertos países a los sistemas financieros y de pagos globales. Ejemplos recientes incluyen la desconexión de bancos rusos del sistema SWIFT tras el conflicto en Ucrania, lo que restringió su capacidad de realizar transacciones internacionales[21].

La utilización de sistemas de pago controlados por países extranjeros expone a los demás países a sanciones unilaterales, como las impuestas por EE.UU. a Irán y Venezuela, donde empresas como Visa y Mastercard suspendieron sus operaciones[22].

En este contexto, el efectivo es el único medio de pago que no depende de terceros para su aceptación y procesamiento. Mientras que tarjetas bancarias, transferencias y pagos digitales requieren la intermediación de entidades privadas o sistemas de pago internacionales (SWIFT, Visa, Mastercard, PayPal, etc.), el efectivo permite realizar transacciones sin necesidad de intermediarios privados que poseen una infraestructura tecnológica, evitando bloqueos, restricciones o censuras impuestas por gobiernos extranjeros o corporaciones.

5. Ejemplos internacionales

Finlandia: Han implementado un plan específico para garantizar el acceso al efectivo en caso de emergencias, como parte de su Estrategia de Seguridad Nacional[23]. Concretamente, se incluye dentro de una guía de preparación ante incidentes y crisis, entre los que se incluyen, aparte de interrupciones en los sistemas de pago, epidemias y pandemias, influencia de la información e influencia híbrida, ciberseguridad, incendios forestales e incendios importantes en edificios, tormentas e inundaciones, seguridad personal, participación y ayuda a otros, conflictos militares, cortes de energía, peligro de radiación, terrorismo, interrupciones en la infraestructura de comunicaciones, accidentes que involucran sustancias peligrosas, preparación en una empresa de vivienda, cortes de agua y preparación en la sociedad.
Suecia: El gobierno sueco, por su parte, ha optado por mantener la opción del efectivo disponible para todos sus ciudadanos, contradiciendo este movimiento las predicciones que sugerían que Suecia se convertiría en la primera sociedad sin efectivo del mundo, dada la rápida transición del país del efectivo tangible a los pagos digitales. Así, en enero de 2021 entró en vigor una modificación de la Ley sueca sobre servicios de pago (Lagen (SFS 2010:751) om betaltjänster)[24] que obliga a los bancos a facilitar servicios de efectivo.[25] Esta modificación estipula que las entidades de crédito y las sucursales de entidades de crédito extranjeras que suministren a las empresas cuentas de pago que incluyan funciones básicas deberán proporcionar servicios que permitan depositar efectivo en estas cuentas (lugares para los depósitos diarios de efectivo) en una medida adecuada en todo el país. Según la legislación sueca, el efectivo es de curso legal y el gobierno sueco debe aceptarlo (5 kap. 1 § Lagen om Sveriges riksbank (SFS 1988:1385)).

En un folleto titulado “Si llega una crisis o una guerra”, que Suecia envió a todos los hogares en noviembre de 2024, el Ministerio de Defensa aconsejaba a la población utilizar dinero en efectivo con regularidad y mantener al menos una reserva de una semana en diversas denominaciones, así como acceso a otras formas de pago, como tarjetas bancarias y servicios de pago digitales. “Si puede pagar de varias formas diferentes, reforzará su preparación”, dice.[26]

Sin embargo, como estableció el Tribunal Administrativo Supremo de Suecia en 2015, las empresas y los comercios no están obligados a aceptar efectivo. Por ello, el Riksbank ha presentado al Gobierno una propuesta de texto legislativo para la introducción de la obligación general para que los comerciantes acepten efectivo para la compra de bienes y servicios esenciales. La investigación comenzó en febrero y dará su informe antes del 31 de diciembre de este año.[27]

Noruega: La legislación noruega contiene disposiciones por las que un consumidor tiene, como norma general, derecho a pagar en efectivo. Los clientes minoristas noruegos siempre han tenido derecho a pagar en efectivo, pero no se ha hecho cumplir y en los últimos años un número cada vez mayor de minoristas han dejado de pagar en efectivo, dejando fuera a unas 600.000 personas que no tienen acceso a los servicios digitales. El gobierno actuó durante el verano, introduciendo una legislación en virtud de la cual los minoristas podían ser multados o sancionados si no aceptan pagos en efectivo a partir del 1 de octubre. Los cambios en la Ley de Contratos Financieros[28] requerían la aceptación de efectivo para transacciones “en locales donde un comerciante vende bienes o servicios de forma fija”, hasta 20.000 coronas (unos 1.875 dólares). Esto entró en vigor en octubre de 2024, y en enero de 2025 se introdujo un sistema de sanciones basado en multas para quienes no cumplieran con la ley.[29]

El Ministerio de Justicia y Seguridad Pública dijo que "recomienda a todo el mundo tener algo de efectivo a mano debido a las vulnerabilidades de las soluciones de pago digital a los ciberataques". Dijo que el gobierno se tomaba en serio la preparación "dada la creciente inestabilidad global con la guerra, las amenazas digitales y el cambio climático. Como resultado, se han asegurado de que se refuerce el derecho a pagar en efectivo".

La ministra de Justicia y Emergencias del país, Emilie Enger Mehl, dijo a principios de este año: "Si nadie paga en efectivo y nadie acepta efectivo, el efectivo ya no será una solución de emergencia real una vez que la crisis esté sobre nosotros". Los cortes prolongados de electricidad, las fallas del sistema o los ataques digitales a los sistemas de pago y a los bancos podrían dejar al efectivo como “la única alternativa fácilmente disponible”, afirmó.[30]

6. Propuestas de soluciones

6.1. Incorporación en los planes estratégicos de seguridad nacional del dinero físico.

España prepara su primer Plan de Seguridad Nacional específico para riesgo bélico[31], lo que subraya la importancia de una infraestructura resiliente que incluya el efectivo como alternativa esencial en escenarios de crisis.

La Estrategia de Seguridad Nacional publicada en el BOE en 2021, que deberá será actualizada para el 2026, establece la necesidad de garantizar la resiliencia de infraestructuras críticas, incluyendo el sistema financiero.

El dinero físico debe ser reconocido como un recurso fundamental en esta estrategia para asegurar el acceso a medios de pago seguros y autónomos en tiempos de crisis.

Para Denaria es primordial incluir el efectivo como un ámbito de interés prioritario en la Seguridad Nacional, fortaleciendo su infraestructura y asegurando su papel como recurso esencial en situaciones críticas.

6.2. Propuestas de cambios legislativos

Es necesario recordar que el euro como moneda de curso legal no puede ser rechazado como medio de pago como establece la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios, así como la Jurisprudencia Europea.

A pesar de la obligación existente desde mayo de 2022 de aceptación del pago efectivo, en la práctica, entre los principales problemas legales identificados se encuentran: el límite de pago en efectivo de 1.000 euros en España, significativamente inferior a la referencia de 10.000 euros establecida en la reciente Directiva de Prevención de Blanqueo de Capitales aprobada por el Parlamento Europeo, las restricciones en el pago del alquiler según la Ley 12/2023 o la discriminación en deducciones fiscales al pagar en efectivo, como se dan en la Ley 6/2017 de Reformas Urgentes del Trabajador Autónomo y en la Ley 35/2006, reguladora del IRPF y las normativas autonómicas.

En nuestra vida cotidiana, existen situaciones en las que se excluye el pago en efectivo. A continuación, se indican las modificaciones legislativas necesarias para solucionar esta exclusión que obliga a contar con un medio electrónico de pago.

Se proponen las siguientes enmiendas que se podrían introducir en proyectos de ley y proposiciones de ley actualmente en el Congreso de los Diputados en relación con la no aceptación del pago en efectivo:

Proyecto de Ley por la que se crea la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero para la resolución extrajudicial de conflictos entre las entidades financieras y sus clientes.
Proposición de Ley de garantía del servicio de cajero automático en los municipios en riesgo de exclusión financiera y de garantía del acceso a los servicios bancarios.

6.3. Autonomía estratégica europea y el Proyecto de Ley de Industria

La autonomía estratégica europea busca reducir dependencias críticas en sectores clave, fortaleciendo la capacidad industrial y la seguridad económica del continente.

El refuerzo de la autonomía estratégica en la UE debe incluir el efectivo como un elemento esencial de la estabilidad económica.

La nueva Ley de Industria recoge la reforma de la ley de Seguridad Nacional que no prosperó en la anterior legislatura para garantizar una autonomía de la producción nacional tras los problemas de abastecimiento registrados en pandemia.

La Ley de Industria en España debe contemplar el acceso al efectivo como un factor clave para garantizar la continuidad del sistema financiero en tiempos de crisis.

6.4. Acceso, uso y aceptación del efectivo

La infraestructura de acceso al efectivo a través de cajeros automáticos constituye un pilar fundamental para garantizar el acceso universal al dinero en efectivo, especialmente en zonas rurales o con limitada presencia bancaria. Su adecuada distribución y mantenimiento no solo facilita la inclusión financiera, sino que también preserva la libertad de elección de los ciudadanos en sus métodos de pago. Sin embargo, la reducción progresiva de esta red —impulsada por decisiones económicas o por un enfoque excesivo en la digitalización— genera un impacto negativo directo en el uso del efectivo.

A cierre del primer semestre de 2024 había 37.473 cajeros automáticos en funcionamiento[32], un 39,2 % menos que en 2008, y un 25,8% menos que los instalados en 2019, lo que tiene un efecto directo sobre el acceso y uso de efectivo en España. La disminución de cajeros disponibles dificulta el acceso al dinero físico, desincentiva su utilización y excluye a sectores vulnerables de la población que dependen de este medio para su vida cotidiana, erosionando así un elemento esencial de cohesión social y resiliencia económica.

Pese a la creciente disminución de cajeros en España, el efectivo es ampliamente usado por los ciudadanos en Europa y en España. Una encuesta del Banco Central Europeo (BCE)[33] de 2024 sobre el uso del efectivo por parte de las empresas de la zona euro, muestra que el efectivo sigue siendo un medio de pago ampliamente aceptado. El 88% de las empresas acepta pagos en efectivo, y el 94% de estas planea seguir haciéndolo en los próximos cinco años. Sin embargo, ha habido una disminución en la aceptación del efectivo desde 2021, especialmente en sectores como el comercio minorista, debido al aumento de los pagos con tarjeta. Según esta misma encuesta, el efectivo es considerado por el 25% de las empresas como la opción más segura y confiable. No obstante, la proporción que prefieren los pagos con tarjeta ha aumentado hasta el 37%.

Según la encuesta sobre “Accesibilidad y permanencia del dinero en efectivo en España” elaborada por GAD3, el efectivo se mantiene como el segundo método de pago más utilizado por los españoles en el punto de venta, concretamente, por un 33% de la población, lo que pone de manifiesto que, aunque se limite su acceso, es ampliamente utilizado por los ciudadanos.

Según el último estudio publicado por el BCE sobre las actitudes de pago de los consumidores en la zona del euro (SPACE)[34], muestra que el efectivo sigue siendo un método de pago clave, siendo el método de pago más utilizado en las tiendas, aunque su uso ha seguido disminuyendo debido a la creciente tendencia hacia los pagos digitales.

Estos datos revelan que el efectivo continúa siendo un método de pago relevante no obstante estar disminuyendo su uso progresivamente, sobre todo en los sectores más digitalizados.

7. Conclusiones

La digitalización de los pagos conlleva vulnerabilidades que pueden comprometer la seguridad económica y financiera de los países.
El dinero en efectivo sigue siendo un pilar fundamental para la resiliencia en situaciones de crisis y debe ser protegido como una infraestructura crítica.
La Estrategia de Preparación de la Unión Europea para prevención de amenazas y crisis emergentes incluye, entre otras medidas, el mantenimiento de provisiones esenciales para un período mínimo de 72 horas en situaciones de emergencia, entre las cuales se incluye el dinero en efectivo. Varios países europeos han lanzado sus propios ‘kit de supervivencia’ en los que incluyen el dinero en efectivo como Suecia o Finlandia.
El Gobierno español debería hacer recomendaciones públicas para los españoles ante estas directrices de la Unión Europea.
La seguridad nacional debe contemplar el dinero físico en sus estrategias para reducir la dependencia de medios digitales vulnerables a ciberataques y conflictos geopolítico.
Países europeos que inicialmente habían liderado la transición hacia una sociedad sin efectivo han recalculado su estrategia y garantizan la obligación de aceptar el pago en efectivo en su legislación, así como la difusión pública de guías de crisis dentro de sus estrategias de seguridad nacional, confirmando la importancia del dinero efectivo como parte fundamental de la resiliencia de un país.