1. Introducción y contexto del documento

El documento analizado corresponde al informe de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios (ECON) del Parlamento Europeo sobre la propuesta de Reglamento relativo al curso legal de los billetes y monedas en euros, enmarcado en el procedimiento legislativo ordinario. Este informe forma parte del denominado Single Currency Package, presentado por la Comisión Europea en 2023, que agrupa la regulación del euro digital y la protección del efectivo como formas complementarias de la moneda única.

El texto se sitúa en un contexto de acelerada digitalización de los pagos, reducción progresiva del uso del efectivo en determinados entornos y creciente preocupación institucional por la autonomía estratégica europea en materia de pagos. En este marco, el efectivo aparece reconocido como infraestructura monetaria crítica, cuya preservación se considera necesaria para la inclusión financiera, la resiliencia territorial y la soberanía económica de la Unión.

Hasta la fecha, tras el cierre del plazo de enmiendas al informe en la Comisión ECON del Parlamento Europeo sobre el Reglamento del curso legal de los billetes y monedas en euros, el expediente está listo para votación en Comisión y Pleno, mientras que el Consejo de la Unión Europea acaba de adoptar su posición negociadora en el paquete legislativo que incluye esta materia, allanando el camino para que Parlamento y Consejo inicien oficialmente las negociaciones interinstitucionales (trílogos) hacia un acuerdo final, con vistas a alcanzar un texto de compromiso que permita la adopción definitiva del Reglamento y su posterior publicación y entrada en vigor.

 

2. Objetivos explícitos de la propuesta legislativa

La propuesta legislativa persigue, de forma expresa, garantizar la efectividad del curso legal del efectivo en la zona euro, reforzando tanto su aceptación como su accesibilidad. El texto subraya la necesidad de asegurar que los billetes y monedas puedan seguir utilizándose para la liquidación de deudas monetarias, evitando que prácticas comerciales o contractuales vacíen de contenido dicho estatus.

Entre sus objetivos centrales destaca la protección de la libertad de elección del medio de pago por parte de los ciudadanos, así como la obligación de los Estados miembros de velar por un acceso suficiente y efectivo al efectivo en todo su territorio. La propuesta introduce además un enfoque novedoso al vincular estas obligaciones a la demanda real de efectivo por parte de la población, incorporando criterios de proporcionalidad y evolución de los hábitos de pago.

 

3. Elementos clave del texto que afectan al efectivo

3.1 Aceptación obligatoria del efectivo

El documento refuerza el principio de aceptación obligatoria de billetes y monedas, introduciendo una definición precisa de las denominadas exclusiones unilaterales ex ante del efectivo. Se consideran como tales aquellas prácticas —incluidos carteles de “no se acepta efectivo” o contratos no negociados individualmente— que excluyen el efectivo como medio de pago sin un acuerdo libre entre las partes.

Asimismo, el texto establece que, en caso de alegarse un acuerdo previo para utilizar otro medio de pago, la carga de la prueba recae sobre el comercio o proveedor, reforzando la posición jurídica del pagador y limitando la normalización de entornos exclusivamente digitales.

3.2 Acceso suficiente y efectivo al efectivo

La propuesta impone a los Estados miembros la obligación de garantizar un acceso suficiente y efectivo al efectivo en todas las regiones, incluyendo zonas rurales, poco pobladas y regiones ultraperiféricas. Para ello, se contemplan indicadores comunes relacionados con la densidad de infraestructuras, las condiciones de retirada y depósito, los costes asociados y las desigualdades territoriales o socioeconómicas.

El texto subraya que el acceso al efectivo no debe evaluarse de forma abstracta, sino en relación con su uso real y con las necesidades de determinados colectivos de población.

En este sentido, propone que cuando se determine que este no es suficiente o efectivo —o que existe un riesgo claro de deterioro—, los Estados miembros deberán imponer medidas operativas a los proveedores de servicios de pago, como requisitos geográficos obligatorios para mantener servicios de retirada de efectivo en oficinas físicas, a través de agentes para entidades exclusivamente digitales, o mediante la garantía de una densidad mínima de cajeros automáticos adecuadamente distribuida en el territorio, incluyendo fórmulas de compartición de ATMs.

3.3 Supervisión, informes y mecanismos correctores

El marco regulatorio introduce un sistema de monitoreo continuo, informes anuales a la Comisión y al BCE, y la posibilidad de adoptar medidas correctoras cuando la aceptación o el acceso al efectivo se consideren insuficientes.

Asimismo, la propuesta prevé que, si las medidas correctoras nacionales resultan insuficientes, la Comisión Europea pueda intervenir mediante actos de ejecución, exigiendo medidas adicionales al Estado miembro afectado. Estas consecuencias institucionales refuerzan el carácter vinculante de la normativa y subrayan que la restricción del acceso al efectivo no se plantea como una opción de mercado, sino como una infracción que activa obligaciones correctoras y mecanismos de supervisión a nivel europeo.

 

4. Enfoque del documento sobre la “demanda de efectivo”

El documento sitúa la demanda efectiva de efectivo como referencia central para evaluar la suficiencia del acceso y la necesidad de intervención pública. Este enfoque vincula la protección del efectivo no solo a su estatus jurídico, sino a su uso real por parte de la población, introduciendo un criterio dinámico basado en hábitos de pago y condiciones de acceso territoriales.

Para ello, los Estados miembros deberán utilizar indicadores comunes que incluyan la densidad y distribución de los puntos de acceso al efectivo, las condiciones de retirada y depósito —incluidas las comisiones—, la existencia de distintas redes de acceso, así como las diferencias entre áreas urbanas, no urbanas, poco pobladas y regiones ultraperiféricas, junto con factores socioeconómicos y dificultades de acceso de determinados colectivos.

Si del análisis se desprende que el acceso al efectivo es suficiente y efectivo, no será necesario adoptar medidas adicionales, aunque el texto impone una obligación de seguimiento continuo. Por el contrario, cuando se detecte una insuficiencia real o un riesgo de deterioro, se prevé la adopción de medidas correctoras, como requisitos geográficos a proveedores de servicios de pago para mantener servicios de retirada de efectivo, asegurar una densidad adecuada de cajeros automáticos o recurrir a agentes en el caso de entidades digitales.

De forma significativa, el documento reconoce que estas medidas pueden generar costes adicionales para los intermediarios financieros, estableciendo el principio de que no deben incurrir en pérdidas y que los Estados miembros deberán compensar los costes derivados. En conjunto, la referencia a la demanda aporta flexibilidad al marco, pero deja abierta la cuestión clave de cómo se medirá e interpretará, lo que hará decisiva la definición final de los indicadores y su aplicación homogénea.

Desde esta perspectiva, las eventuales compensaciones públicas no deberían interpretarse como una carga presupuestaria excepcional, sino como una inversión preventiva en resiliencia y seguridad económica, orientada a preservar una infraestructura monetaria crítica cuya ausencia, en situaciones de crisis, fallos tecnológicos o interrupciones de servicios esenciales, generaría costes muy superiores y de difícil reversión.

 

5. Relación entre efectivo y euro digital en el documento

El informe insiste en que el refuerzo del efectivo y el desarrollo del euro digital deben entenderse como procesos complementarios y no sustitutivos. El efectivo se presenta como como la única forma de dinero del banco central disponible en formato físico, dotada de características —anonimato, uso universal, resiliencia operativa— que no pueden replicarse plenamente en entornos digitales.

El texto subraya la necesidad de evitar cualquier percepción política o social de que el euro digital pueda reemplazar al efectivo, y destaca que la preservación de este último es un requisito previo para mantener la confianza en cualquier nueva forma de dinero público. En este sentido, el informe insiste en que la credibilidad del futuro euro digital, tanto en su modalidad offline como online, se vincula directamente al mantenimiento del efectivo como opción real y accesible. El documento subraya que solo una coexistencia efectiva garantiza la libertad de elección del ciudadano y la confianza en el sistema monetario.

El efectivo se presenta como infraestructura crítica de pagos, especialmente relevante en contextos de crisis, fallos tecnológicos o interrupciones de redes, donde los sistemas digitales pueden verse comprometidos. Esta dimensión de resiliencia refuerza su papel estratégico dentro de la autonomía europea en pagos y conecta directamente con los objetivos de seguridad económica y territorial de la Unión.

Asimismo, el documento plantea una articulación coherente entre la regulación del euro digital y la protección del efectivo, destacando que ambas iniciativas deben avanzar de forma coordinada para evitar efectos de desplazamiento. En este marco, el efectivo no se presenta como un vestigio del pasado, sino como un componente estructural del ecosistema monetario europeo, cuyo mantenimiento es condición necesaria para una transición digital equilibrada, inclusiva y políticamente sostenible.

 

6. Implicaciones prácticas para el ecosistema del efectivo

6.1 Para los Estados miembros

El documento traslada a los Estados miembros una responsabilidad directa y activa en la preservación del efectivo, que va más allá de su reconocimiento formal como moneda de curso legal. Las autoridades nacionales deberán desarrollar sistemas estables de monitorización territorial, evaluar de forma periódica la aceptación y el acceso al efectivo, e intervenir cuando se detecten déficits o riesgos de deterioro.

Esta responsabilidad incluye no solo la adopción de medidas correctoras, sino también el diseño de mecanismos de aplicación efectivos, proporcionales y coherentes, así como la obligación de informar de manera regular a la Comisión y al Banco Central Europeo. El enfoque refuerza el papel de los Estados como garantes de un servicio con claros componentes de interés público.

6.2 Para el sector financiero y operadores de efectivo

El texto reconoce que asegurar el acceso al efectivo conlleva costes operativos, especialmente en entornos rurales, poco poblados o con baja densidad de uso. Sin embargo, estas referencias no se apoyan en estimaciones, y tienden a abordar la cuestión desde una lógica estrictamente operativa o de rentabilidad a corto plazo.

En este sentido, el mantenimiento de la infraestructura del efectivo debe entenderse no como un servicio marginal ni como una externalidad indeseada, sino como una infraestructura crítica de interés público, comparable a otras redes esenciales cuya viabilidad no se evalúa exclusivamente en términos de uso inmediato o eficiencia económica, sino también en función de su valor estratégico para garantizar la continuidad del sistema en condiciones normales y extraordinarias.

La posibilidad de compensación económica por parte de los Estados miembros refuerza esta visión, al reconocer implícitamente que los costes asociados a la provisión de efectivo forman parte de una inversión colectiva en estabilidad y seguridad económica.

6.3 Para ciudadanos y colectivos vulnerables

Para los ciudadanos, el refuerzo normativo del efectivo se traduce en una mayor protección de la libertad de elección del medio de pago y en una salvaguarda frente a prácticas de exclusión financiera. El documento subraya el papel del efectivo como herramienta clave de inclusión para colectivos vulnerables, como personas mayores, no bancarizadas, migrantes o ciudadanos con limitadas competencias digitales.

Además, el texto reconoce que el efectivo aporta valores que trascienden su función económica, como la autonomía individual, la privacidad, la seguridad, la rapidez y la facilidad de uso, especialmente en contextos cotidianos o de emergencia. En este sentido, la preservación del efectivo se vincula no solo a objetivos financieros, sino también a principios sociales y de cohesión territorial.

 

7. Conclusiones

El informe de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del Parlamento Europeo representa un avance significativo en el reconocimiento del efectivo como pilar estructural del sistema monetario europeo, en un contexto marcado por la digitalización acelerada de los pagos y la creciente concentración de infraestructuras privadas. La propuesta consolida un enfoque que trasciende la mera afirmación formal del curso legal, incorporando obligaciones materiales destinadas a preservar la aceptación y el acceso efectivo al efectivo en la práctica cotidiana.

Uno de los elementos más relevantes del texto es la asunción explícita de responsabilidades por parte de los Estados miembros. El acceso al efectivo deja de ser tratado como una consecuencia indirecta de decisiones de mercado y pasa a configurarse como una obligación de interés público, sujeta a evaluación, supervisión continua y, en su caso, a medidas correctoras vinculantes. Esta lógica refuerza la idea de que la erosión del efectivo no constituye un fenómeno neutral, sino un riesgo que exige intervención pública cuando compromete la inclusión, la cohesión territorial o la libertad de elección.

No obstante, la protección del efectivo no puede abordarse únicamente desde una lógica de operabilidad ni quedar supeditada de forma exclusiva a la evolución de la demanda. El efectivo debe entenderse también como una infraestructura crítica cuya preservación plantea una cuestión de seguridad económica y, en última instancia, de seguridad nacional. El efectivo no es solo un instrumento de pago, sino una red física, logística e institucional cuya degradación progresiva compromete la capacidad del sistema monetario para funcionar de forma autónoma, resiliente y continua ante escenarios de estrés.

El uso de la demanda efectiva de efectivo como criterio de referencia introduce flexibilidad y proporcionalidad en la aplicación del marco, pero también desplaza el foco hacia la definición técnica de los indicadores y su interpretación homogénea. De su correcta formulación dependerá que este enfoque funcione como una herramienta de protección del efectivo, evitando que se convierta en un criterio que justifique, directa o indirectamente, su reducción gradual en determinados territorios o segmentos de población. En este sentido, existe el riesgo de que un enfoque excesivamente reactivo legitime una retirada gradual de infraestructuras que, aun siendo coherente con patrones de uso actuales, genere vulnerabilidades estructurales difíciles de revertir. Desde una perspectiva de interés público, la cuestión clave no es únicamente cuánto efectivo se utiliza hoy, sino qué nivel de infraestructura resulta necesario preservar para garantizar la continuidad funcional del sistema monetario en cualquier circunstancia.

En relación con el euro digital, el documento articula un mensaje claro: la introducción de nuevas formas de dinero público solo resultará creíble y socialmente aceptable si el efectivo se mantiene como opción real, accesible y plenamente funcional. El efectivo aparece así no como un elemento residual, sino como una infraestructura crítica de resiliencia, indispensable en situaciones de crisis, fallos tecnológicos o disrupciones sistémicas, y estrechamente vinculado a los objetivos de autonomía estratégica europea en pagos.

Finalmente, el informe contribuye a consolidar una visión del efectivo que integra dimensiones económicas, sociales y territoriales. Al reconocer los costes asociados a su provisión y prever mecanismos de compensación, el texto asume implícitamente que la infraestructura del efectivo no puede sostenerse exclusivamente sobre criterios de rentabilidad de mercado. No obstante, el debate sobre los costes aparece incompleto en ausencia de estimaciones comparables y, sobre todo, de un análisis del coste de no disponer de dicha infraestructura.

En escenarios de crisis sistémica, ciberataques, fallos tecnológicos, interrupciones energéticas o disrupciones de redes privadas de pago, la inexistencia o debilitamiento del efectivo generaría impactos económicos, sociales e institucionales muy superiores a los derivados de su mantenimiento ordinario. Desde esta perspectiva, la preservación del efectivo debe entenderse como una inversión estructural en seguridad, resiliencia y continuidad funcional del sistema monetario, tanto para el funcionamiento cotidiano de la economía como para la gestión de situaciones excepcionales.

En este sentido, la propuesta sienta las bases para un marco europeo que reconoce que la transición digital solo será sostenible si se apoya en infraestructuras físicas robustas, redundantes y plenamente operativas, capaces de garantizar la autonomía, la confianza ciudadana y la estabilidad del sistema monetario en cualquier circunstancia.